1.從形成及發布時間來看。

《政府采購法》在2002年6月29日全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，2003年1月1日起施行。根據2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會《關于修改等五部法律的決定》做過修改；《招標投標法》則在1999年8月30日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，2000年1月1日起施行。由此可看《政府采購法》比《招標投標法》晚三年施行，所以《招標投標法》“大”，《政府采購法》“小”。

2.從采購主體及資金來源來看。

《政府采購法》第二條“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”采購主體是指各級國家機關、事業單位和團體組織，連國有企業都不含，使用的是財政性資金。而《招標投標法》第二條“在中華人民共和國境內進行招標投標活動，適用本法。”第八條“招標人是依照本法規定提出招標項目、進行招標的法人或者其他組織”。不管什么單位屬性，不管資金什么來源，只是想通過招標投標這種方式確定中標供應商就可以。由此可看《政府采購法》與《招標投標法》相比，從采購主體及資金來源來的角度看要“窄”一些，《招標投標法》“大”，《政府采購法》“小”。

3.從采購方式角度來看。

《政府采購法》第二十六條 確定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價五種采購方式，最后再來個兜底條款“國務院政府采購采購監督管理部門認定的其他采購方式”（此條為以后新的采購方式的產生提供了法理依據，預留了空間。所以后來就有了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法 財庫[2014]214號》，一種新的采購方式就合法“誕生了”）；《招標投標法》顧名思義，按流程講了招標、投標、開標、評標和中標相關環節。第十條 將招標分為公開招標和邀請招標兩種方式，并分別給出了定義。由此可看，《政府采購法》規定的采購方式多（目前有六種，以后還可能會有新的采購方式產生），《招標投標法》只有公開、邀請招標兩種，所以《招標投標法》“小”，《政府采購法》“大”。

4.從法律劃分的類別角度來看。

《政府采購法》屬于實體法，《招標投標法》屬于程序法，實體法處于主導地位，程序法處于幫助實現實體法的地位，但程序法亦有其相對獨立性。在處理兩法的關系時，應按“后法優于前法”“特別法優于一般法”的法律適用原則，當政府采購法的規定與招標投標法的規定不一致，或者政府采購法另有特別規定時，應遵行政府采購法。由此可看，所以《招標投標法》“小”，《政府采購法》“大”。

問題三：政府采購法與招標投標法有何區別？

《政府采購法》和《招標投標法》兩者調整的是不同的法律關系，有嚴格的區別。政府采購是政府改革財政支出管理、調節經濟運行的一種基本制度，其著重點是要解決政府內部財政資金如何支出的問題，屬于政府內部事務；而招標投標是業主率先提出工程采購的條件和要求，邀請眾多投標人參加投標并按照規定格式從中選擇交易對象的一種市場交易行為。

在不熟悉的招投標和政府采購的情況下，我們經常將政府采購與招標投標混為一談，下面談談它們之間的區別和適用范圍。

《政府采購法》對政府采購給予了明確的定義，它從內涵上明確了三個關鍵問題：采購實體、資金來源和采購方式的轉變，即由財政供給經費、各預算管理單位分散購買改為在財政部門的管理和監督下，按規定的程序和方式，統一購買。實現了政府采購對財政資金的管理由價值形態延伸到實物形態，有利于對財政資金支出的管理和節約財政資金。

從特點來看，主要有以下幾方面：

一是資金來源的公共性。政府采購資金來源于納稅人的稅收和政府公共服務費，因此在很大程度上，政府采購部門充當了管理人的職能。

二是非營利性。政府采購是非商業性、非營利性的購買行為，采購目的是通過購買物資等為政府部門提供消費品和向社會提供公共服務。

三是規范性。現代國家都制定了一整套較完善的政府采購法規和條例，政府的任何采購活動都必須按規定的形式進行并接受社會監督。

四是政策性。政府采購是政府施政行為的體現，也是政府落實方針政策的關鍵環節，政府的多項方針政策都可以通過政府采購來實現。政府采購制度已形成財政、審計、供應商和社會各方位參與的機制。這些與招標投標有著本質的區別，政府采購具有相對獨立的運行和管理制度，以上特點是招標投標所不具備的。

政府采購和招標投標在法律規范上有著本質的不同，因為政府采購與招標投標活動分別屬于兩部不同的法律規范，其立法宗旨、目標、性質、實施主體、組織形式等方面是完全不同的。

《招標投標法》是1999年全國人大常委會專門制定的用于指導招標投標活動的程序法，《政府采購法》是2003年全國人大專門為規范政府采購行為制定的一部實體法。為何在《招標投標法》出臺3年后，還要頒布實施《政府采購法》，其根本在于兩部法律的主要內容、調整范圍不同。

《招標投標法》主要是對招標的程序、內容進行規范，盡管該法也涉及政府采購，但僅限于通過招標投標方式所進行的采購，對于其他采購方式無法解決。因此，《招標投標法》只是有關招標方面的一部基本性法律，而非一部全面的政府采購法律。

《政府采購法》和《招標投標法》兩者調整的是不同的法律關系，有嚴格的區別。政府采購是政府改革財政支出管理、調節經濟運行的一種基本制度，其著重點是要解決政府內部財政資金如何支出的問題，屬于政府內部事務；而招標投標是業主率先提出工程采購的條件和要求，邀請眾多投標人參加投標并按照規定格式從中選擇交易對象的一種市場交易行為。

1、法律界定的范圍不同：政府采購涵蓋了使用財政性資金的所有采購活動，包括貨物、服務和工程。其中服務項目的采購又屬政府采購獨有，如會議定點、加油、保險、印刷等。招標投標范圍只有建設工程和相關貨物，不包含服務。

2、實施的主體不同：遵照《政府采購法》的規定，各級政府依法成立一個政府采購中心管理政府內部的采購事務，該中心是一個純服務性機構，承擔實施本級政府采購集中采購目錄內的項目，其經費列入財政預算。

根據政府采購的特殊性，大多數的省從實行政府采購制度伊始就設立了獨立的采購中心。對招標投標而言，國家有關部門批準登記設立的各類建設工程招投標機構，其性質屬于營利性企業，不是政府的內設機構，沒有行政職能。

3、組織形式有區別：政府采購是由財政部門、政府采購中心、采購人、評標專家、供應商、監察、審計機關等多方共同參與采購工作，實行'采、管”分離，并接受紀檢部門的全程監督，在程序、方式、人員等方面具有很強的規范性，以便更有利于實現“三公”原則和避免暗箱操作的制度。而招標投標是由業主單位加招標機構和投標企業，有時甚至是兩方組織完成的采購活動。

4、資金保障不同：政府采購實行嚴格的預算管理，并有堅實的預算資金作為保障，由國庫統一集中支付，減少了撥款環節，避免了資金流失占用和拖欠資金等弊端，維護了政府形象。而招投標不具有上述特點。

5、服務結果不同：政府采購中心作為政府內部的服務機構不收取任何費用，同時對政府采購資金的節余部分全部歸財政，充分體現了反腐倡廉目的，這是招標投標企業所無法做到的。

6、工作職能不同：《政府采購法》從機構性質、工作任務等方面對集中采購機構職能做了明確規定。

《國務院辦公廳轉發財政部關于全面推進政府采購制度改革意見的通知》（國辦發 [2003]74號）文件再次明確了集中采購機構的性質和作用，指出要“充分發揮集中采購機構在全面推進政府采購改革中的重要作用”，并對集中采購機構的行政職能做了進一步的明確規定：“集中采購機構要接受委托，認真組織實施政府集中采購目錄中的項目采購，制訂集中采購操作規程，負責集中采購業務人員的培訓。”這既是法律法規的強制性規定，又是法律授予集中采購機構的重要職能。

注：兩法規定的不一致之處

既然兩法在適用上經常發生沖突，那么把握兩法的不一致之處，對于實務操作就很有意義。

1.采購的代理機構不同：《政府采購法》七條政府采購實行集中采購和分散采購相結合。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務院確定并公布;屬于地方預算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購。《條例》第四條 政府采購法所稱集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機構代理采購或者進行部門集中采購的行為;所稱分散采購，是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構代理采購的行為。

《招投標法》對于招標代理機構沒有限制性規定，具有招投標代理資質的機構就可以進行招投標代理活動。

2.采購的方式不同：招投標法規定了公開招標、邀請招標和不招標三種方式;政府采購法規定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價五種采購方式

3.發布招標公告的媒體要求不同：《招標法條例》第15條規定依法必須進行招標的項目的資格預審公告和招標公告，應當在國務院發展改革部門依法指定的媒介發布。在不同媒介發布的同一招標項目的資格預審公告或者招標公告的內容應當一致。指定媒介發布依法必須進行招標的項目的境內資格預審公告、招標公告，不得收取費用。《政府采購條例》第二十一條 采購人或者采購代理機構對供應商進行資格預審的，資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。

4.政府采購法沒有規定對資格預審文件可以提出澄清和修改，《招投標條例》第二十一條 招標人可以對已發出的資格預審文件或者招標文件進行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的內容可能影響資格預審申請文件或者投標文件編制的，招標人應當在提交資格預審申請文件截止時間至少3日前，或者投標截止時間至少15日前，以書面形式通知所有獲取資格預審文件或者招標文件的潛在投標人;不足3日或者15日的，招標人應當順延提交資格預審申請文件或者投標文件的截止時間。

5.對招標文件提出異議規定不同：《招標條例》第二十二條 潛在投標人或者其他利害關系人對資格預審文件有異議的，應當在提交資格預審申請文件截止時間2日前提出;對招標文件有異議的，應當在投標截止時間10日前提出。招標人應當自收到異議之日起3日內作出答復;作出答復前，應當暫停招標投標活動。

第二十三條 招標人編制的資格預審文件、招標文件的內容違反法律、行政法規的強制性規定，違反公開、公平、公正和誠實信用原則，影響資格預審結果或者潛在投標人投標的，依法必須進行招標的項目的招標人應當在修改資格預審文件或者招標文件后重新招標。

《采購法》第五十二條供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。

6.招標法規定了技術復雜的可以實行二階段招標，采購法沒有二階段招標規定。

7.廢標的規定不同：《招標條例》第四十四條 招標人應當按照招標文件規定的時間、地點開標。投標人少于3個的，不得開標;招標人應當重新招標。投標人對開標有異議的，應當在開標現場提出，招標人應當當場作出答復，并制作記錄。《招投標法》第四十二條評標委員會經評審，認為所有投標都不符合招標文件要求的，可以否決所有投標。依法必須進行招標的項目的所有投標被否決的，招標人應當依照本法重新招標。

《政府采購法》第三十六條在招標采購中，出現下列情形之一的，應予廢標：

(一)符合專業條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足三家的;

(二)出現影響采購公正的違法、違規行為的;

(三)投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付的;

(四)因重大變故，采購任務取消的。

廢標后，采購人應當將廢標理由通知所有投標人。

第三十七條 廢標后，除采購任務取消情形外，應當重新組織招標;需要采取其他方式采購的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門或者政府有關部門批準。

8.投訴和處理程序不同：《招標條例》第六十條 投標人或者其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律、行政法規規定的，可以自知道或者應當知道之日起10日內向有關行政監督部門投訴。投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。

就本條例第二十二條、第四十四條、第五十四條規定事項投訴的，應當先向招標人提出異議，異議答復期間不計算在前款規定的期限內。

第六十一條 投訴人就同一事項向兩個以上有權受理的行政監督部門投訴的，由最先收到投訴的行政監督部門負責處理。

行政監督部門應當自收到投訴之日起3個工作日內決定是否受理投訴，并自受理投訴之日起30個工作日內作出書面處理決定;需要檢驗、檢測、鑒定、專家評審的，所需時間不計算在內。

投訴人捏造事實、偽造材料或者以非法手段取得證明材料進行投訴的，行政監督部門應當予以駁回。

《采購法》第五十一條供應商對政府采購活動事項有疑問的，可以向采購人提出詢問，采購人應當及時作出答復，但答復的內容不得涉及商業秘密。第五十二條供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。

第五十三條采購人應當在收到供應商的書面質疑后七個工作日內作出答復，并以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商，但答復的內容不得涉及商業秘密。

第五十五條質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規定的時間內作出答復的，可以在答復期滿后十五個工作日內向同級政府采購監督管理部門投訴。

第五十六條政府采購監督管理部門應當在收到投訴后三十個工作日內，對投訴事項作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項有關的當事人。

第五十八條投訴人對政府采購監督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。

9.否決投標的情形不同：《招標條例》第五十一條 有下列情形之一的，評標委員會應當否決其投標：

(一)投標文件未經投標單位蓋章和單位負責人簽字;

(二)投標聯合體沒有提交共同投標協議;

(三)投標人不符合國家或者招標文件規定的資格條件;

(四)同一投標人提交兩個以上不同的投標文件或者投標報價，但招標文件要求提交備選投標的除外;

(五)投標報價低于成本或者高于招標文件設定的最高投標限價;

(六)投標文件沒有對招標文件的實質性要求和條件作出響應;

(七)投標人有串通投標、弄虛作假、行賄等違法行為。

10.投標保證金的退還規定不同：《招標法》第三十五條 投標人撤回已提交的投標文件，應當在投標截止時間前書面通知招標人。招標人已收取投標保證金的，應當自收到投標人書面撤回通知之日起5日內退還。投標截止后投標人撤銷投標文件的，招標人可以不退還投標保證金。第七十四條 中標人無正當理由不與招標人訂立合同，在簽訂合同時向招標人提出附加條件，或者不按照招標文件要求提交履約保證金的，取消其中標資格，投標保證金不予退還。對依法必須進行招標的項目的中標人，由有關行政監督部門責令改正，可以處中標項目金額10‰以下的罰款。第五十七條 招標人和中標人應當依照招標投標法和本條例的規定簽訂書面合同，合同的標的、價款、質量、履行期限等主要條款應當與招標文件和中標人的投標文件的內容一致。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。

招標人最遲應當在書面合同簽訂后5日內向中標人和未中標的投標人退還投標保證金及銀行同期存款利息。

《政府采購條例》第三十三條 招標文件要求投標人提交投標保證金的，投標保證金不得超過采購項目預算金額的2%。投標保證金應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式提交。投標人未按照招標文件要求提交投標保證金的，投標無效。

采購人或者采購代理機構應當自中標通知書發出之日起5個工作日內退還未中標供應商的投標保證金，自政府采購合同簽訂之日起5個工作日內退還中標供應商的投標保證金。

問題四：兩法的適用問題

《招投標法》第二條在中華人民共和國境內進行招標投標活動，適用本法。第三條在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目;(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

這兩個法條的規定是，其一中國境內的一切招投標活動適用招法，規范的是所有招投標活動;其二是必須招投標的范圍。

《政府采購法》第二條在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法。

本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。《政府采購法實施條例》第二條 政府采購法第二條所稱財政性資金是指納入預算管理的資金。以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。

國家機關、事業單位和團體組織的采購項目既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用政府采購法及本條例;財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統一適用政府采購法及本條例。

政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。

第七條 政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例;采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。

前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等;所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等;所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，應當執行政府采購政策。

這就是《政府采購法》的適用范圍，規范的是使用財政性資金的采購問題，從規定中不難發現，政府采購工程適用《招投標法》但應該執行采購政策。政府采購采用招標的方式采購其他貨物時適用《采購法》不適用《招標法》，《招標法》第2條規定一切招投標活動都適用本法。對招投標活動而言，《招投標法》是特別法，應該優于一般法適用，《采購法》的規定從法理上不通，實踐上做法必然不一致。